这一变化很大程度上代表了本年度OFAC在涉俄制裁项目的另一核心工作重点，即打击无视美国涉俄制裁，继续与俄罗斯主体交易，尤其是为受制裁主体提供各类支持的第三国主体。正如我们在去年美国经济制裁年度观察中所预测的，随着对俄制裁不断扩张、深入，OFAC为了保证制裁威慑力，必然会加大对第三国主体违反制裁规定行为的追查和制裁力度。OFAC本年度在EO14024项下的22次制裁行动中有10次明确对规避涉俄制裁的主体实施制裁，且由于逃避制裁的贸易网络往往是通过复杂的跨国交易结构掩盖真实交易对象和目的，第三国主体被针对的概率更高。例如，2023年5月9日，OFAC制裁了代表俄罗斯情报部门等受制裁主体采购半导体和纳米技术生产等相关先进设备的列支敦士登、荷兰、捷克主体以及为相关交易提供洗钱等协助的阿联酋和瑞士主体。

根据我们的统计，自2022年以来，在EO14024项下被针对的第三国主体，主要来自塞浦路斯（15%）、乌克兰（10%）、阿联酋（10%）、中国（1%）、土耳其（7%）和瑞士（7%）这六个国家。但观察该些第三国实体的具体情况可以发现，绝大多数被制裁的塞浦路斯、乌克兰及瑞士主体实际都是受制裁俄罗斯主体在该些国家的幌子公司、代理人或关联方。阿联酋、中国和土耳其主体则有较多是因与俄罗斯主体交易，向其提供包括集成电路等被美国认定为对俄军事装备具备较高价值的敏感物项，被OFAC以向受制裁主体提供支持为由或者被认定为在俄罗斯特定行业运营而被制裁，尤其是对于中国主体，这一比例达到了49%。例如2023年12月12日，有17家中国（包括香港）企业因向俄罗斯公司供应电器元器件、金属加工机床、高分辨率卫星观测图像等产品而被OFAC施加制裁。

OFAC已多次在制裁通告中明确表示阿联酋、土耳其和中国已经成为俄罗斯获取外国制造产品和技术的主要中转站，其将加强与该三国政府部门的合作，对协助逃避美国制裁的相关主体采取制裁等执法手段。在2023年度OFAC所开展的四次单次制裁主体超过两百个的对俄制裁行动中，都有该三国主体因协助逃避制裁而被制裁。因此中国企业在拓展境外业务的过程中，也有必要对涉及阿联酋、土耳其等国主体的交易进行额外的制裁合规尽调和管控。

2. 伊朗

2023年度，美国政府在第13864号行政令（以下简称“EO13864”）项下共开展6次制裁执法行动，覆盖61个主体；此外援引次数较高的涉伊专项制裁行政令还有制裁伊朗政府人权侵害行为的第13553号行政令（以下简称“EO13553”），累计被援引4次，共计制裁47个主体。

一方面，与我们在去年的美国经济制裁年终观察中所预测的一致，今年OFAC继续以迫害人权、镇压正当民主抗议为由对伊朗当局人员和为其服务的企业实施制裁，包括伊朗安全部队、伊斯兰革命卫队（IRGC）和执法部队（LEF）的核心骨干；指挥抗议镇压活动或对被关押的抗议者进行胁迫和暴力行为的官员；参与伊朗政权网络言论审查管控的企业和人员；伊朗政权所控制的媒体机构法尔斯新闻社（Fars News）、塔斯尼姆新闻社（Tasnim News）和新闻电视台（Press TV）及其三名高管；以及为伊朗安全部门部门镇压行为提供设备的企业。自2022年9月以来，OFAC已累计以此为由对伊朗主体展开13轮制裁行动，且逐步开始与英国、加拿大等盟国政府发起联合制裁行动，我们认为未来OFAC仍然会继续以此为政治舆论抓手实施对伊制裁。

其次，尽管在制裁法规层面，金属、建筑、采矿、制造、纺织等众多行业均已被纳入对伊朗行业制裁范围，但2023年OFAC在对伊行业制裁方面仍然以打击石油行业为主，主要针对伊朗国有石油企业PGPICC和Triliance Petrochemical分布在阿联酋、巴基斯坦、土耳其、新加坡等地的贸易运输网络以及通过该些网络从伊朗处采购石油的东亚买家企业。

3. 中国

2023年OFAC共有22次制裁执法涉及中国主体，总计制裁134个主体，相较于2022年（14次，49个主体）有显著上升，参与和俄罗斯、伊朗主体相关的贸易活动，尤其是向该两国主体供应科技类关键物项，仍然是中国主体制裁风险的主要来源。

本年度涉及中国主体频率最高的是在EO14024下开展的涉俄制裁行动（8次），除了俄罗斯主体在中国境内所拥有的幌子公司外，绝大多数在该行政令下被制裁的中国主体都是因与受制裁的俄罗斯企业或是具备俄罗斯军方、政府背景的企业供应包括无人机、电子元器件、数据分析和云计算设备、飞行模拟器引擎、卫星成像软件、工业相机等具备军事应用价值的敏感产品而被OFAC认定向受制裁主体提供支持，协助其逃避制裁而被列入SDN清单。但需要额外提示的是，中国企业与未受制裁的俄罗斯主体交易也存在较高的制裁风险，例如在2023年1月26日对某长沙科技公司和其卢森堡子公司实施制裁时，OFAC解释该两个主体向某两个俄罗斯科技公司提供了乌克兰境内地点的雷达卫星位置合成图像指令，而这两个俄罗斯公司又使用该指令，生成了高分辨率的雷达卫星图像并将之提供给受制裁主体瓦格纳集团和俄罗斯军方，并以“为受制裁主体间接提供帮助为由”对该中国公司及其卢森堡子公司实施制裁。因此，中国企业在高风险地区开展业务时需要尤为加强合规尽调，尽可能采取多种方式核查交易对象的背景和对方开展交易的真实目的。

其次，OFAC还依据EO13382，以参与大规模杀伤性武器扩散为由，针对中国主体发起了7次制裁行动，但从实际违规情形来看，在该项目下被制裁的中国实体全部都是因与伊朗或巴基斯坦受制裁主体开展交易而被连带制裁的。例如2023年3月9日，有6个中国主体因向SDN制裁主体，即伊朗飞机制造公司HESA销售和运输包括可用于无人机的航空航天零部件而被制裁；6月6日，有10个中国主体因帮助伊朗弹道导弹开发机构采购包括有色金属、离心机、电子元器件等敏感物料而被制裁。

（二）主题性制裁项目执法

1. 反恐怖主义

延续去年的趋势，今年OFAC继续依据第13224号行政令加强对恐怖主义组织背后的融资洗钱渠道、走私贸易和武器贩运网络的制裁打击，累计共发起25次制裁行动，涉及36个国家或地区的246个主体，其中占比最高的是马尔代夫（49）和黎巴嫩（45），其次则是阿联酋（18）、索马里（16）、土耳其（15）和伊拉克（13）。

就具体制裁对象而言，今年10月份之前，OFAC主要以打击真主党在黎巴嫩、南美等地的金融洗钱网络和武装力量领袖，伊斯兰国组织（ISIS）在马尔代夫、索马里等地的军事头目及其关联企业，以及青年党（al-Shabaab）、沙姆解放组织（Hayat Tahrir al-Sham）等其他恐怖组织的领导人为主。而自10月新一轮巴以冲突爆发后，OFAC的后续制裁则完全集中于打击与哈马斯相关的主体，既包括该组织的领袖，也包括协助其在全球开展融资洗钱活动的相关人员和投资实体以及为哈马斯在当地的活动提供支持的主体。

2. 反非法药物全球贩运

相较于2022年，本年度OFAC在第14059号行政令（以下简称“EO14059”）下发起的制裁执法行动次数有明显上升且制裁主体总数翻了两番。其中绝大多数是在墨西哥境内活动的向美国非法运输药物和毒品的犯罪组织成员及其关联企业，同时也包含被OFAC认定为非法药物产业链上的相关企业。针对后者，本年度OFAC制裁所针对的主体类型进一步丰富，不仅有芬太尼类药物及药物前体的制造商和贸易商，还包括使用虚拟货币协助相关交易资金收付的金融机构以及向相关犯罪组织销售压片机等药物制作设备的机械供应商和销售平台企业。

自拜登当选以来，本届白宫政府一直宣称将把打击药物滥用以及以芬太尼为代表的非法药物生产和贩运作为优先行动项之一。今年12月4日，美国财政部还宣布成立了反芬太尼工作小组（Counter-Fentanyl Strike Force）[4]，计划统整部门内的执法和信息资源，通过制裁和其他手段进一步打击全球非法药物供应链和融资链。因此，我们认为2024年OFAC在本项目项下的制裁执法力度将继续增强。

3. 反侵害人权和腐败行为

从2021年的173个，2022年的90个，再到2023年的78个，在第13818号行政令（以下简称“EO13818”）项下的年度制裁主体数量已连续两年呈现下滑趋势。但这并不代表反侵害人权和腐败行为已不再是OFAC执法重点，相反我们观察到，今年以来OFAC更偏向于援引针对特定国家的制裁行政令实施此类制裁，例如制裁伊朗政府严重人权侵害行为的第13553行政令（4次）、制裁叙利亚境内人权侵害行为的第13572号行政令（1次）等。

就EO13818项下被制裁的主体来看，今年OFAC更多依据该行政令打击全球范围内的严重腐败行为，包括针对干预当地对腐败犯罪的司法调查程序的巴拉圭高官，通过贿赂干预立法和政府招标的保加利亚政府官员，通过贿赂获取选票的海地众议院前主席，通过贿赂其他投标方获取政府合同的危地马拉官员，组织煽动大量暴力活动并且有腐败行为的利比里亚政党高级领导人以及挪用美国对阿富汗安全部队援助资金的拉赫曼家族。

针对人权侵害行为，OFAC则制裁了逮捕俄罗斯民主人权活动家Vladimir Kara-Murza的调查员、法官及专家证人，限制女性获得中等教育的阿富汗政府官员，为大量刺杀、绑架勒索、抢劫、抢劫等行为负责的海地犯罪组织头目。

2023年12月第十届联合国反腐败公约缔约国会议在美国亚特兰大进行，会后拜登政府也适时发布了名为《美国在打击全球腐败中的领导作用》的官方文件，宣布将在2024年更加积极地利用现有制裁法规来打击公共腐败的帮凶。考虑到美国制裁行动在短期内受政治事件或政策影响极大，我们认为2024年OFAC在EO13818项下针对腐败行为主体的制裁也会继续增加。

4. 反大规模杀伤性武器

2023年度，OFAC在本制裁项目下主要针对伊朗以无人机、导弹为主的军武研制行动和朝鲜的导弹实验行为。前者涉及主体包括伊朗国防和航空航天制造企业，向伊朗军方和企业提供传感器等电子元件、伺服电机、雷达高度计等关键零部件的供应商以及协助相关交易的贸易企业和金融网络。后者则主要针对朝鲜先进武器系统的研究开发机构，以及代表朝鲜政府对外销售武器的贸易网络和朝鲜情报部门关联主体。

（三）新发制裁执法趋势

1. 制裁执法形式：多边联动

根据我们对OFAC执法通告具体内容的统计，本年度美国政府共有35次制裁行动是与其他国家政府部门联合开展的，约占制裁行动总数的三成（30.7%）。合作的形式既包括两国政府执法部门共同对同一主体实施制裁，也包括由他国执法部门协助OFAC就违反制裁的行为进行调查取证、冻结资金等执法工作。本年度参与合作的与美国在制裁执法方面开展合作次数频率最高的是墨西哥和英国（各16次），其次还包括加拿大、欧盟、澳大利亚等美国盟友国家。与墨西哥的合作高度集中于制裁非法药物制造和贸易这一制裁项目，但与英国的合作涉及的制裁项目则相对多元，既包括针对恐怖主义、大规模杀伤性武器、网络犯罪、人权侵害的主题性制裁，也包括针对俄罗斯、伊朗和缅甸的地域性制裁。这一现象与美英两国财政部在2022年10月达成的合作机制存在强关联。该机制着力进一步深化两国制裁主管部门OFAC与OFSI在制裁实施层面的合作交流，包括但不限于对特定限制性政策的解读、对特定许可证的审查决定等[5]。

就制裁项目而言，OFAC在EO14059相关的打击非法药物贩运活动的制裁项目下与他国政府的合作频率（15次）最高，占OFAC在相同项目下制裁行动总数的比例（15/18次）也最高。其中，合作频率最频繁的是墨西哥（14/15次），与2022年同期数据（5/11次）相比有所上升，标志着美国与墨西哥在该领域的合作持续加强。2023年4月11日，拜登政府出台了加强打击非法芬太尼供应链的一揽子新政[6]，其中的首要政策就是加强国际间合作，打击非法毒品制造和贩运以及相关的资金交易行为。除墨西哥外，2022年仅有加拿大参与了OFAC在本项目下的联合执法行动，而在拜登政府的多边政策推动下，今年参与的国家有所增加，新增比利时、哥伦比亚和哥斯达黎加。

综合来看，目前外国执法部门参与的绝大多数是反非法药物贩运、反恐怖主义、反人权侵害等主题性制裁，我们认为主要原因是该些项目没有明确地域针对性，打击目标所从事的也是一般意义上的犯罪活动，因此其他国家在参与时顾虑较少。但随着拜登政府持续尝试利用俄乌冲突等事件所带来的战略机遇和舆论效应，通过多种方式和渠道推进建立双边和多边联合执法机制，这种趋势未来可能发生变化。

2. 制裁目标行业：无人机产业

俄乌冲突的持续以及巴以冲突的爆发使无人机的军事使用价值得以被快速发掘。自2022年9月，OFAC首次以扩散大规模杀伤性武器和支持俄罗斯在乌克兰军事行动为由制裁5个向俄罗斯军方提供无人机的伊朗主体以来，OFAC已累计在15次制裁行动中涉及无人机产业相关主体，且2023年就有8次制裁行动是专门针对该产业供应链上的制造商和贸易商。目前该些制裁主要针对的一是研发和制造无人机的伊朗和俄罗斯主体，二是为前述主体采购或供应无人机及相关零部件和技术的中国（香港地区为主）、土耳其、阿联酋等国主体。

值得注意的是，中国企业在此类制裁中被针对的频率极高，本年度有6次制裁行动涉及中国主体。尽管目前被列入SDN清单的中国企业基本都是在香港地区的分销商或贸易商，但考虑到中国无人机产业链在完整性和技术先进性方面在全球均有一定优势，美国商务部已同步出台针对无人机相关物项的出口管制措施，限制伊朗、俄罗斯获取无人机关键零部件，这将导致相关市场需求进一步向中国企业倾斜。因此，不排除未来OFAC在制裁执法中直接针对行业上游主体，相关中国企业在开展跨境贸易时应当关注自身产品流向伊朗、俄罗斯等国军事国防行业主体的风险。

四、2023年经济制裁和解案件观察

根据OFAC官方信息[7]，2023年全年其共就16例违反制裁案件与责任方达成和解，总和解金额达到1,541,205,234美元。其中12例涉案主体为美国主体或其海外分支机构，4例为非美国主体。涉及非美国主体的案件具体情况详见下表：